בשלושת העשורים האחרונים, אומר בוימל, לא היה שינוי מהפכני במדיניות. קווי המדיניות שנקבעו בשני העשורים הראשונים תקפים למעשה גם עתה, הוא אומר, והם מציירים את מסגרת ההתייחסות המפלה, המדירה והחשדנית אלערביי ישראל, שהתהוותה במשך כל שנות קיומה של המדינה.

העבודה של בוימל מעניינת לא רק משום שהיא הניסיון הממצה ביותר לסכם את מדיניות הממשלה ביחס למיעוט הערבי בתקופה המעצבת, אלא גם משום שהוא נעזר במקורות שבעבר לא נעשה בהם שימוש מעמיק, כמו פרוטוקולים של ועדת מפא"י לענייני ערבים, מסמכים של המשטרה והשב"כ, מסמכים מלשכת יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים ופרוטוקולים של המחלקה הערבית של ההסתדרות.

רעיון הטרנספר, שכיום שוב נכנס בדלת הראשית אל השיח המדיני והציבורי הישראלי, איפיין את מדיניות הממשלה בשנים שבין מלחמת 1948 למלחמת סיני ב-1956. באותה תקופה שררו בקרב יהודים וערבים בישראל ציפייה וחשש מפני סיבוב מלחמתי שני בין ישראל לשכנותיה. הערבים קיוו שסיבוב שני כזה יוכיח כי המדינה היהודית היא ישות חולפת, והיהודים קיוו שהפעולה המלחמתית תביא להיעלמותו של הציבור הערבי במדינה, או לפחות לצמצום ניכר בגודלו.

אבל מלחמת סיני הוכיחה לשני הצדדים את ההיפך. שנתיים אחרי סיומה אמר מי שהיה אז מפקד הממשל הצבאי, משאל שכטר: "היתה מחשבה שהם (האזרחים הערבים) יסיקו מסקנות, אולם מתברר שהם לא הסיקו מסקנות, כי גם בארצות ערב לא מקבלים אותם, כי בעיני ארצות ערב מי שיושב פה הוא בוגד. נוסף על כך, מצבם בארץ הוא יוצא מן הכלל, ולכן לא יעזבו אלא אם תתחולל סערה מיוחדת".

התקווה לטרנספר גרמה לכך שהעשור הראשון לקיום המדינה התאפיין במדיניות של אי-תכנון ואי-עשייה כלפי המיעוט הערבי. ההתייחסות לציבור הזה היתה בעיקרה התייחסות כאל סיכון בטחוני והאמצעי לטיפול בכך היה הממשל הצבאי.

רק בסוף שנות החמישים, כאשר הבשילה ההכרה שהערבים יישארו בתחומי המדינה, התעמקה הממשלה בשאלת הגישה אליהם והטיפול בהם. המדיניות נקבעה בוועדה המרכזית לביטחון, גוף בראשותו של יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים, שבו ישבו גם מפקד הממשל הצבאי ונציגי המשטרה והשב"כ. גוף אחר, שהתווה "את רוח הזמן ואת ההסכמות הכלליות בנושא הערבים", היה ועדת מפא"י לענייני ערבים. הגוף הזה אמנם היה משולל סמכויות ביצועיות, אך ישבו בו בעלי תפקידים בכירים (שרים, אנשי צבא, יועצים לענייני ערבים) ובו הם ליבנו את הלבטים העיקריים שלהם ביחס לציבור הערבי.

בוימל מסווג את האפשרויות שנדונו בוועדות הללו בדבר המדיניות כלפי הערבים לשלושה כיוונים עיקריים: הטמעה, ליברליזציה ושליטה ופיקוח. המדיניות, בעיקרה, היתה של שליטה ופיקוח, בשילוב מוגבל של מרכיבים ליברליים, בעיקר בתחום התעסוקה ופיתוח התשתיות. המצדדים בכל שלוש האפשרויות דרשו דרישה אולטימטיווית מן הציבור הערבי לטשטש את זיקתו לזהות הערבית ולטפח זיקה אישית מחייבת למדינה ולמסגרותיה היהודיות. הכל הסכימו שיש למנוע לחלוטין את היווצרותן של מסגרות ערביות נפרדות - בתחום הפוליטי (מפלגות ערביות), הכלכלי, החברתי, הדתי והחינוכי. עם זאת, קיבלו רק בחלקה את תוכניתו המפליגה של אבא חושי, יו"ר ועדת מפא"י לענייני ערבים במשך שנות השישים, להטמיע את הערבים בחברה הישראלית עד כדי התבוללות מוחלטת.

לכאורה, אומר בוימל, היה שינוי מפליג בעשור השני: ממאמץ למנוע את השתלבות הערבים במדינה במשך העשור שאחרי מלחמת העצמאות - להצעה לממש את "יישובו, פיתוחו ושילובו ההדרגתי (של הציבור הערבי) במדינה", כפי שהגדיר זאת יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים שמואל דיבון ב-1959.

למעשה, לא היה הבדל גדול בהגדרת הבעיה - המיעוט הערבי כמטרד וכמכשול בדרכה של המדינה היהודית - וגם בהגדרת הפתרון: אם בעשור הראשון קיוותה הממשלה להיעלמות פיסית של הערבים, הרי בעשור השני הוצע להעלים את זהותם ואת זיקתם הלאומית בדרך של שילוב חלקי, בעיקר בתעסוקה, והטמעה חלקית, דרך מערכת החינוך.

השילוב האזרחי, במשך שני העשורים הראשונים, לא נתפש כחובה שלטונית אלא כנגזר ממדיניות ביטחונית. כך גם פיתוח הכלכלה והתשתית. בשנת 1958, כאשר גובשה תוכנית חומש לפיתוח המגזר הערבי ודובר על חיבור הכפרים הערביים לרשת החשמל, אמר מרדכי נמיר, שהיה יו"ר ועדת מפא"י לענייני ערבים, כי מטרת ההארה של הכפרים היא "להכניס אותם תחת פיקוחנו". נמיר הסביר לחברי הוועדה: "כאשר אתם עוברים בוואדי ערה בלילה, אתם רואים אלא עוינות. אם נאיר את האפילה הזאת, נוציא אותם מתוך החשיכה ונכניס אותנו תחת פיקוחנו. הוא הדין ברשת הדרכים והתחבורה".

בוימל טוען שתפישת האיום הביטחוני היתה מופרזת. הוא מבסס את הערכתו הן על ניתוח שבדיעבד - העדר ראיות לכך שהציבור הערבי במדינה עסק בפעילות חתרנית או חבלנית, והעדר ראיות לכך שהעולם הערבי ניסה או אף שאף להפעילו כגיס חמישי או כסוס טרויאני; והן על התבטאויות מהתקופה עצמה. בעיקר הוא מצביע על ניסיונות שווא חוזרים ונשנים של בכירים בממשלה ובממסד הביטחוני להשפיע על ראש הממשלה דוד בן-גוריון לבטל את הממשל הצבאי.

משום כך, לדברי בוימל, "הסיבה לאפליה לא היתה היותם (של הערבים) סיכון ביטחוני אמיתי, או אפילו התפישה שהם סיכון ביטחוני פוטנציאלי. הסיבה לאפליה היתה שכאשר אתה מקצה משאבים ואתה צריך להקצות ליהודים או להקצות לערבים, אתה מקצה קודם כל ליהודים. כלומר, האפליה היתה בגלל סדרי עדיפויות. רצו לבנות אומה יהודית ומדינה יהודית, ליישב את היהודים באדמה, ולא רצו לסייע לערבים. באיזשהו מקום גם קיוו שהם יהגרו. לכן לא הפנו אליהם משאבים שהיו לטובת המפעל הציוני". זו היתה המדיניות בעבר, וביסודו של דבר זו גם המדיניות כיום, הוא אומר.

באותן שנים התפתח למעשה הדפוס, שאיפיין את היחס למיעוט הערבי גם אחר כך, של פער בין מדיניות מוצהרת של שילוב לבין מדיניות מעשית של הפרדה, אפליה וקיפוח. "המדיניות המעשית הזאת היתה מודעת", אומר בוימל. "הובילו אותה מנהיגי מפא"י בשעתם, ואילו אנשי מפ"ם, ולפעמים גם אנשי אחדות העבודה, התריעו על כך. והמדיניות הזאת הזינה את היחס של הערבים למדינה, גם באותן שנים וגם בתקופה שאחריה. אין ספק".

מדיניות הקיפוח, מוסיף בוימל, נועדה לשרת את השעבוד הכלכלי של הציבור הערבי למדינה, בכוונה למנוע הצטברות הון ואמצעי ייצור בידי המגזר הערבי, כדי למנוע את הפיכתו למגזר כלכלי עצמאי או לבר-תחרות למגזר היהודי. גם כאשר נעשה פיתוח כלכלי במגזר הערבי, הוא טוען, נעשה הפיתוח "במטרה להעביר את ההון שהצטבר במגזר הערבי ממשכורות ששולמו מהמגזר היהודי, בחזרה אל המגזר היהודי. כלומר, העברת הון מייצור לצריכה". לדוגמה, הוא מצביע על כך שסעיפים בתוכניות הפיתוח הממשלתיות, המדברים על פיתוח תעסוקה במגזר הערבי - הן על ידי הממשלה והן על ידי ההסתדרות - לא מומשו. "כשמקצים תקציבים לפיתוח תעסוקה ולא מממשים אותם, באופן שיטתי, זו אינה מקריות. זו מדיניות", אומר בוימל. הוא גם מביא תימוכין לטענה הזאת בציטוטים מהתבטאויות של בכירים בממסד של אותן שנים, בדיוני מדיניות.